Pemerintah Berencana Menata Ulang Tata Kelola Ekspor Komoditas Sumber Daya Alam

PEMERINTAH berencana menata ulang tata kelola ekspor komoditas sumber daya alam melalui penunjukan BUMN sebagai eksportir utama untuk sejumlah komoditas strategis.

Tujuannya jelas: memperkuat pengawasan devisa hasil ekspor, mencegah praktik under invoicing, mengendalikan transfer pricing, serta memastikan manfaat ekonomi sumber daya alam lebih besar kembali kepada negara.

Sebagai praktisi hukum dan perpajakan yang menangani sengketa pajak, transaksi lintas negara, dan isu transfer pricing, penulis dapat memahami kekhawatiran tersebut.

Praktik manipulasi harga ekspor bukanlah isu baru. Demikian pula penggunaan entitas perdagangan di luar negeri yang dalam kondisi tertentu dapat menggeser laba ke yurisdiksi dengan tarif pajak lebih rendah.

Namun, pertanyaan yang perlu diajukan bukanlah apakah tujuan kebijakan tersebut benar. Hampir tidak ada yang menolak upaya negara meningkatkan penerimaan dan menjaga devisa hasil ekspor.

Pertanyaannya adalah: apakah perubahan struktur perdagangan merupakan cara yang paling efektif untuk mencapai tujuan tersebut?

Dalam berbagai pemeriksaan pajak maupun sengketa transfer pricing yang pernah penulis tangani, persoalan utama sesungguhnya tidak pernah terletak pada siapa yang menandatangani kontrak ekspor atau menerbitkan invoice.

Yang menjadi fokus adalah bagaimana harga dibentuk, fungsi ekonomi dijalankan, risiko dialokasikan, dan siapa yang menikmati manfaat ekonominya.

OECD Transfer Pricing Guidelines secara konsisten menekankan pentingnya melihat substansi ekonomi transaksi, bukan sekadar bentuk formalnya.

Karena itu, mengganti eksportir swasta menjadi BUMN tidak otomatis menghilangkan risiko transfer pricing apabila mekanisme pembentukan harga dan substansi ekonominya tetap sama.

Logika yang sama berlaku terhadap under invoicing. Persoalannya bukan terletak pada siapa eksportirnya, melainkan apakah nilai transaksi yang dilaporkan mencerminkan nilai ekonomi yang sebenarnya.

Jika transparansi harga dan sistem pengawasan tidak diperkuat, perubahan struktur ekspor berpotensi hanya memindahkan titik administrasi transaksi tanpa menyentuh akar persoalan.

Padahal, negara saat ini sesungguhnya telah memiliki instrumen pengawasan yang jauh lebih kuat dibandingkan satu dekade lalu.

Data ekspor tersedia pada Direktorat Jenderal Bea dan Cukai. Data pembayaran berada dalam sistem perbankan dan pengawasan Bank Indonesia melalui mekanisme DHE. Data perpajakan berada pada Direktorat Jenderal Pajak.

Untuk transaksi afiliasi, wajib pajak juga diwajibkan menyusun dokumentasi transfer pricing yang semakin rinci dari tahun ke tahun.

Karena itu, pertanyaan yang layak diajukan adalah: apakah yang dibutuhkan saat ini perubahan struktur perdagangan, atau justru integrasi dan pemanfaatan data yang telah dimiliki negara?

Dari perspektif pelaku usaha, terdapat aspek lain yang menurut penulis juga perlu dipertimbangkan.

Dalam perdagangan komoditas internasional, perusahaan perdagangan (commodity trader) tidak selalu hanya berfungsi sebagai perantara yang mengambil margin.

Dalam banyak transaksi, mereka menyediakan fungsi yang cukup penting bagi produsen, mulai dari akses pembiayaan perdagangan, pengelolaan risiko harga, jaringan pembeli internasional, hingga kemampuan melakukan negosiasi kontrak yang fleksibel sesuai kondisi pasar. Hal ini sering kali luput dari perdebatan publik.

Dalam praktiknya, banyak transaksi komoditas bernilai besar bergantung pada fasilitas trade finance, letter of credit, maupun skema pembiayaan lain yang disediakan melalui jaringan perbankan internasional.

Bagi industri yang padat modal, termasuk sektor hilirisasi, aspek pembiayaan kadang sama pentingnya dengan harga jual komoditas itu sendiri.

Pasar komoditas juga bergerak sangat cepat. Formula harga dapat berubah mengikuti pergerakan pasar internasional. Jadwal pengiriman dapat berubah. Mekanisme pembayaran dapat berbeda antara satu pembeli dengan pembeli lainnya.

Dalam kondisi seperti itu, fleksibilitas dan kecepatan pengambilan keputusan menjadi bagian dari daya saing.

Karena itu, ketika muncul gagasan untuk menempatkan satu entitas sebagai eksportir utama, menurut penulis pertanyaan yang perlu dijawab bukan hanya bagaimana pengawasannya akan menjadi lebih kuat.

Yang tidak kalah penting adalah apakah struktur baru tersebut mampu memberikan fleksibilitas, akses pembiayaan, dan efisiensi yang selama ini dibutuhkan pelaku usaha?

Di sisi lain, sentralisasi transaksi juga memerlukan perhatian dari sisi tata kelola. Semakin besar kewenangan ekonomi yang dipusatkan pada satu institusi, semakin besar pula kebutuhan terhadap transparansi dan akuntabilitas.

Apalagi yang dikelola adalah komoditas strategis dengan nilai ekonomi yang sangat besar. Pengawasan yang kuat menjadi syarat agar tujuan kebijakan tidak bergeser menjadi sekadar penambahan lapisan birokrasi.

Ronald Coase dalam "the nature of the firm" pernah mengingatkan bahwa setiap lapisan tambahan dalam suatu transaksi akan menimbulkan biaya transaksi (transaction cost).

Biaya tersebut tidak selalu berbentuk uang. Ia dapat hadir dalam bentuk proses yang lebih panjang, tambahan prosedur approval, atau berkurangnya fleksibilitas dalam merespons perubahan pasar.

Karena itu, setiap perubahan struktur perdagangan perlu diuji secara sederhana: apakah manfaat yang diperoleh lebih besar daripada biaya yang ditimbulkan.

Pada akhirnya, negara tentu memiliki hak sekaligus kewajiban untuk memastikan kekayaan alam Indonesia memberikan manfaat sebesar-besarnya bagi rakyat.

Namun, pengawasan yang efektif tidak selalu identik dengan sentralisasi transaksi. Dalam banyak kasus, penguatan transparansi harga, integrasi data lintas instansi dan kementrian serta penegakan hukum yang konsisten justru dapat menghasilkan tujuan yang sama tanpa harus mengubah struktur perdagangan secara mendasar.

Ukuran keberhasilan kebijakan ini bukanlah berapa banyak transaksi yang berhasil dipusatkan dalam satu entitas.

Yang lebih penting adalah apakah penerimaan negara meningkat, devisa lebih terjaga, praktik penyimpangan berkurang, dan industri nasional tetap mampu bersaing di pasar global.